是特權？是配套？陽明山的採筍許可由來

首先必需要再度強調，陽明山國家公園與陽明山管理局之間並無直接的業務承繼關係。陽明山管理局於1949年成立，最初為草山管理局，隨著草山更名陽明山也一併改名。成立後的管理局，涵蓋士林、北投兩地，可視為一個地方政府組織。管理局的地方行政權能，直至1974年被台北市收回，其後僅負責陽明山公園的風景區管理維護。1977年更被降格為陽明山管理處，歸台北市政府民政局管轄。1980年其業務則被台北市政府工務局公園路燈管理處接手，原先單位再被降格為陽明山公園管理所。

國家公園則是依照1972年通過的《國家公園法》規劃成立，其最初屬於內政部營建署所管轄，直到2023年國家公園署成立。國家公園的規劃與1970至1980年代的區域規劃有關，在時任營建署長張隆盛的想像中，國家公園可以平衡都市化發展，對自然進行強而有力的保護。除了保護之外，也是為了觀光遊憩所需。陽明山國家公園正是在此情境下，於1985年正式成立，為臺灣第三個國家公園。但，陽明山足以是代表「國家」的公園嗎？為了使陽明山的「自然」景觀足以成為代表國家的公園，營建署負責規劃的官員及專家學者等，便將陽明山豐富的火山地形與特殊的氣候壓縮現象做為賣點，依此書寫了陽明山國家公園計畫，並最終通過形成現今的陽明山國家公園。

也因此，管理局與國家公園間並沒有直接的業務繼承關係，而這點也是容易為人所誤會的。

滿滿都是人的國家公園

國家公園最重要的便是要保護環境、平衡開發，但陽明山的私有地面積與比例卻高的驚人。根據內政部營建署於2017年統計各國家公園土地權屬的資料來看，陽明山的私有地面積達到2,802公頃，佔國家公園土地24.46%，僅次於墾丁的5,805.73公頃（佔32.11%）。而陽明山國家公園的面積，也僅11,455公頃。用這個數據過於抽象的話，陽明山國家公園總面積約有8,845.6座大巨蛋，而其中私有地面積約有2,163.7座大巨蛋。這顯示了陽明山國家公園，並不是一個「沒有人」的地方，反而是滿滿都是人的地方。而這點，在1930年代推動大屯國立公園時便是如此。在1930年代推行大屯國立公園時，由於在日本本國內已有代表火山景觀入選的國立公園，因此必須要另闢蹊徑來說服評選委員，何以大屯國立公園足以代表日本帝國。而當時所使用的關鍵，除了是屬於日本帝國台灣島的火山來強調台日之間的連結外，更使用了這是一個親民性的風景來說服委員們。而什麼是親民性呢？簡單的來說，就是告訴委員們，「台灣最美的風景是人」，而大屯山裡面就是滿滿的都是人。（有關大屯國立公園的討論，若有興趣可至台灣博物館「林野：立的交界」展覽參觀，抑或是參考洪廣冀老師2023年12月所完成的陽明山國家公園研究報告）

所以，這表示陽明山區的人，始終存在於這個空間之中。陽明山的漢人開發，更可以追溯到乾隆時代。這些居住在山上的居民，是依靠當地資源維生，也就是靠山吃山。但是靠山吃山，並不一定僅限於私有土地之上，他們同時也會利用山區資源，諸如木材、竹木與其他林下副產物，更有可能誤入公有地而不自知。因此在陽明山國家公園成立後，第一個面對的就是要如何與陽明山當地居民相處的問題。

勸君莫採擷，否則進監獄

1985年9月12日，《聯合報》報導有十八名民眾，涉嫌盜採陽明山保安林內的箭竹筍，被檢察官依違反森林法第五十二條罪嫌提起公訴。該項罪名可處六月以上五年以下有期徒刑，併科贓款金額二倍以上五倍以下罰金。而這十八位民眾，在警察偵訊與檢察官偵訊過程當中，都辯稱不知道採箭竹筍是犯法的行為。而到了1986年3月，又分別有四人因採摘竹筍遭到國家公園警察於擎天崗、竹子湖附近逮捕，並移送法辦。同年8月，又有另外四位民眾因此遭到逮捕。除了被報導出來的人數以外，還有更多居民被捕而沒有登上媒體版面。

1986年10月14日的《聯合報》便指出，士林地方法院的檢察官為此感到非常為難。因為檢察官認為這些人都是無知的善良民眾，判他們有罪於心不忍，但不判他們又於法不合。報導更進一步指出，「如果在一般森林區被捕，則依一般竊盜案處理，判處五個月以下有期徒刑得易科罰金；如果被捕地點在保安林區，則必須依照森林法處罰。」這兩個別是根據《森林法》第五十條與第五十二條分別處置。

必須要強調的是，保安林本身並不完全限制居民進入使用，而是希望利用者要先經過林業主管機關同意後才能使用。而在1950年至2004年之間，國有林地事業區外保安林（簡稱區外保安林）並非由林務局主管，而是交由各縣市局政府進行代管。所謂的事業區，在林業體制上指的是屬於國有地並經由中央主管機關會同當地縣市政府，視當地情況分別編列。而國有林事業區，必須由各該林區管理經營機關定期檢訂，調查森林面積、林況、地況、交通情況及自然資源，擬訂經營計畫報請中央主管機關核定後實施。那麼那些區域是事業區呢？事業區大多都在台灣中高海拔山區，有珍貴針葉樹種，並進行森林撫育工作。講得更直白一點，就是大家所想像砍樹、造林的地方。但在事業區畫定的過程之中，陽明山區並未被劃分在國有林事業區內，故而被稱之為事業區外，所以這些在事業區外的保安林，便稱為區外保安林。

因此國家公園成立前的陽明山區外保安林，實際上是由台北市與台北縣進行代管。但縣市基本上無力進行管理，也因此2004年林務局需要將之收回自行管理。所以在過往，多數的當地居民並不了解法規規定，而在現地也非常難以判斷是否是在保安林之中，誤入採摘的情況時有多有。國家公園成立後，根據《國家公園法》規定對國家公園境內嚴格限制，因此無論在國公有地或是保安林內，只要不符合國家公園計畫分區利用規定，在不合適的分區採摘竹筍都是屬於非法行為，需要進行取締。因為採摘等於直接違反《國家公園法》相關規定，而在保安林內更可以直接適用《森林法》規定，對違法採摘的居民進行法辦。《森林法》只針對林地或林業主管機關所管土地，而《國家公園法》則是依照都市計畫概念模式，對整個區域進行詳細的土地利用分區規劃，無論是否為林地或所有權人是否為私人，皆須受到《國家公園法》及國家公園計畫管制（參考下圖3）。這就是《森林法》與《國家公園法》兩種不同思考脈絡下，所產生的不同空間劃分與管理方式。

但即便國家公園計畫有經過公告，但各詳細分區的位置並非為當地居民所理解。在地圖上的分區劃分，是依照國家公園管理上的需要進行畫設，這些分區的界線並沒有依照慣用的河川、稜線等方式劃分，因此在現場要進行辨識實在非常困難。所以，理想很豐滿，但現實卻很骨感。

事關1,870人的生死

《聯合報》在1986年10月的報導便指出，在陽明山國家公園境內約有1,870位農民需要依靠採摘竹筍來進行維生。那麼，如果這些農民只能在一般管制區內進行採摘，則根本無法維持生計。陽明山國家公園的一般管制區，大多位在已經進行都市計畫或是各聚集、離散村落，但箭竹並不生長在這個範圍之中。因此這些農民如果要生存下去，就必須跨過可以依照過往土地利用模式的一般管制區，進入國家公園所限制的區域之中。也因此，國家公園成立後，竹筍採摘問題叢生。

法規當然可以為了保障多數人權益，對某些行為進行限制，但限制後的配套措施卻未嘗見到。如果國家公園限制了農民維生的手段，那麼要怎麼樣使農民繼續生存下去呢？這無關乎自然保護，而是生與死的問題。為此，在遭受到當地居民抗議反彈後，陽明山國家公園才決定就此問題進行配套的擬定。

時任陽明山國家公園管理處長劉慶男便向聯合報稱，為此國家公園早已委託台灣省林業試驗所進行調查及規劃箭竹筍的生態及採摘許可範圍，但林試所表示研究時間過短需要延長，所以至1986年10月時仍未完成。劉處長更聲稱，管理處已將擬定簡易的採摘辦法，該辦法內容約有以下數點：

1. 先劃出生態保護絕對禁採區域，然後將一般管制區的箭竹筍開放給當地農民採收。
2. 當地農民採收箭竹筍將限制採收期，並且限量。
3. 管理處將為每名有資格採收的農民劃定責任區，農民在責任區內將擔負起保護箭竹林之責，不單需照料箭竹林的成長及保育，且需自行防範外人的盜採。

最後劉慶男更稱，根據管理處的調查，陽明山箭竹林的萎縮，是因為近年外地商人不顧生態保育砍伐箭竹外銷所致。

最終在1987年10月2日，經由內政部台（七十六）內營字第五三四九七八號函核定公告「陽明山國家公園範圍內申請採摘箭竹（包籜矢竹）筍作業要點」（後簡稱採筍要點），對這樣官民衝突的情形進行調整，並完善配套的措施。所以採摘跟箭竹應該視為國家公園尊重當地過往土地使用慣習，在保護自然與人之間所進行的妥協。但該要點仍規定，即使有採筍證，採摘地點仍需要在一般管制區及特別景觀區，其他區域如保護區等皆無法進入。

是特權還是配套？

由於採筍要點規定，只要是「當地居民或是農地在國家公園範圍內者」，只需要向當地政府的林業主管機關申請，即台北市或台北縣政府申請，並會同國家公園調查同意且繳納相關費用便可取得採筍證，在合法的前提下進行採摘。也因此，對於資格限定的問題，產生了陽明山居民究竟是否具備「特權」的說法。更有甚者，認為陽明山都是達官顯要與富商聚集之地，這些人何以能夠在國家公園內具備特權採摘竹筍？是否是國家公園公然圖利這些人呢？然而這樣的說法，便是忽略了在廣大的國家公園境內仍在務農的普通居民的存在。

如上文所述，陽明山地區的開發可上溯至清朝乾隆年間，而根據洪廣冀老師的研究指出，日治時代初期陽明山區便已是滿滿的人，甚至在成立大屯國立公園時也藉此進行宣傳與推銷。這些在當地開墾的居民，並不會在一張張由官方所畫設的地圖或是計畫中出現。如同美國人類學研究大師詹姆斯‧斯科特（James C. Scott）所指出的：

國家精簡化的工程，亦即現代治國方略的基本原則，其實像是刪減後的地圖。這些治國方略無法成功地再現它們描繪的社會真實活動，也無意如此。它們只是再現了官方觀察者感興趣的一部分。¹

也就是說，這些官方的計畫與地圖，僅是國家為了其統治上的需要，對於環境，對於人群的控制，所製作出來一個看似宏偉而美好的計畫與地圖。但實際上，卻可能根本不符合現實情況，因此國家改善人類處境的計畫必然失敗。所以這樣允許採筍的規定，究竟是特權抑或是配套呢？抑或只是國家更進一步控制個人活動的手段呢？

筆者並不反對環境保護，但國家公園所保護的究竟是自然（不包含人）還是天然（包含人的景觀）呢？

神似雲仙?陽明山跟雲仙到底有多像？

陽明山國家公園成立的原因與歷史

相忍為國？國家公園內的私有土地利用爭議

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1. 詹姆斯．斯柯特著，梁晨譯，《國家的視角》。台北：麥田出版，2023。 ↩︎