相忍為國？國家公園內的私有土地利用爭議

作者：KyonChen

台灣自1984年公告成立墾丁國家公園以來，陸續成立玉山、陽明山、太魯閣、雪霸、金門、東沙、台江、澎湖南方四島，共計9座國家公園。國家公園的成立是一個重要的里程碑，象徵政府對於自然、人文生態保護的重視。但是攤開台灣國家公園發展的歷史，卻也可以發現在各國家公園成立的過程中，不免面對地方的抗議甚至導致無法成立國家公園的情況。例如位在宜蘭新竹交界的馬告國家公園便是一個著名的案例，其他同樣仍在延宕或是取消的國家公園還有能丹、蘭嶼等幾座預定的國家公園。

那麼既然國家公園是為了保護，那又為何會面臨到地方的抗爭，甚至導致無法成立呢？這點就與國家公園法的內容尚欠完善有所關連。

各國家公園標誌圖。

政府的「國家」公園

國家公園法最早於1972年6月經立院三讀並由總統公告施行。該法第一條開宗明義表示：「為保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民之育樂及研究，特制定本法。」並且根據該法第六條，選定國家公園的標準有以下三點：

具有特殊自然景觀、地形、地物、化石及未經人工培育自然演進生長之野生或孑遺動植物，足以代表國家自然遺產者。
具有重要之史前遺跡、史後古蹟及其環境，富有教育意義，足以培育國民情操，需由國家長期保存者。
具有天賦育樂資源，風景特異，交通便利，足以陶冶國民情性，供遊憩觀賞者。

由以上三點，可以發現國家公園需要具備「足以代表國家」的自然、史蹟的層級，才能夠被選定為國家公園。而在足以代表國家的自然、史蹟之外，如果可以培養國民性情與情操，一樣可以被選為國家公園。那麼在台灣這塊豐富的土地上，是誰被國家公園法賦予了選定的權限？答案就是代表國家的政府機關。

也就是說在台灣，所謂的國家公園其實是：政府選擇來代表國家特色或用來培養國民情操的地點。因此，以這個角度來說，所謂的國家公園是政府的公園，是經過政府揀選後告訴民眾甚麼是應該保存的「國家特色」所劃定的一個區域。那麼人民是真的都這麼想要國家公園嗎？又為什麼有人會反對國家公園呢？還是說，其實就是國家公權力強制執行而人民無法反抗的結果呢？

我的地不是我的地

要解答反對國家公園的原因，依然必須要回到國家公園法。該法規定在國家公園劃定區的地點之內的土地，「以現有」土地利用型態及資源特性劃設不同的分區。這些分區總共被分為：一般管制區、遊憩區、史蹟保存區、特別景觀區以及生態保護區，共計五種不同的分區。這些分區根據國家公園法第8條明列各項標準，其中爭議性最大的便在於一般管制區。所謂一般管制區係指在國家公園內不屬於其他4個分區的地方，並包含既有小村落。在一般管制區中，准許原有土地與水域利用型態，但實際上卻變相限縮了土地利用，使其只能使用在「原有」的模式。同時這些一般管制區內，由於包含了既有小村落，因此也有很多的土地並非公有而是屬於私人擁有。關於私有地，在該法第第9條第2款中明訂：「在不妨礙國家公園計畫原則下，准予保留作『原有』之使用」。因此不管是什麼類型的土地，只要是在國家公園內就是要依照國家公園土地分區進行利用，而且都必須是在「不妨礙」國家公園計畫的情況下。這樣的管制模式，也可以在該法第14條中發現。

在該法第14條中，直接明定在一般管制區內的土地使用需要經過國家公園管理處同意，並列出了以下10種土地利用方式。為求周全，將這10種全文條列如下：

公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除。
水面、水道之填塞、改道或擴展。
礦物或土石之勘採。
土地之開墾或變更使用。
垂釣魚類或放牧牲畜。
纜車等機械化運輸設備之興建。
溫泉水源之利用。
廣告、招牌或其類似物之設置。
原有工廠之設備需要擴充或增加或變更使用者。
其他須經主管機關許可事項。

其中第1點與第4點更是直接影響土地使用人，甚至包含私人的建築也在管制之中。所以，國家公園內的土地無關乎公有抑或是私人，端看土地分區規定。因而形成：我的土地其實不是我的土地，我的土地是國家公園才能做主的情況發生。

缺乏補償與協商機制

而私人的土地在這樣被限縮使用的情況之下，根據國家公園法與國家公園法施行細則來看，卻無任何補償與協商機制。雖然在施行細則第五條中有明訂各國家公園需每五年進行一次通盤性檢討以調整園區內各項規劃，然而實際上對於地方居民已造成不可抹滅的影響。

2020年8月13日內政部營建署為回應媒體報導的新聞稿中指出，進行通盤性檢討時有：「公開徵求意見公告30日，分別通知有關機關、地方政府及鄉鎮區公所，彙集所有人民陳情建議」。然而實際上發公告給地方政府作用甚微，因為地方政府對於國家公園範圍內實際上興趣缺缺。以筆者較為熟悉的陽明山國家公園而言，該園區內的土地利用係由陽明山國家公園管理，台北市政府實際上並無管轄權限。甚至相關社區活動辦理與社區建設等，也並非是台北市政府能夠說的算，仍須徵詢陽明山國家公園管理處。在這樣的情況下，市政府又怎會對國家公園區域內上心？

而最為人詬病的並非是對於土地使用的管制，而是在於缺乏協商與補償機制。雖在國家公園法內也有規定如國家公園需要可以進行土地徵收並補償，可是這樣的補償機制是在「徵收」的情況下才可成立。如果今天沒有徵收，國家公園雖然限縮土地利用方式但也不會有任何補償，且一旦違反就會被罰款。因此對於國家公園管制區內的居民來說，國家公園變相取代地方政府成為了該地區的土皇帝。

然而憲法第15條即明訂，應保障人民財產權。而當政府有關機關在國家公園法授權下劃設區分時，對私有土地造成的影響卻並無合理的補償方式，這或有違憲法之慮。2021年12月24日大法官釋字第 813 號中，為處理文資法對人民權益的侵害而做出要求文資法修法的要求。該解釋中提到如果因為其建物等被劃列為歷史建築，「致其就該土地原得行使之使用、收益、處分等權能受到限制，究其性質，屬國家依法行使公權力，致人民財產權遭受逾越其社會責任所應忍受範圍之損失，而形成個人之特別犧牲，國家應予相當補償」。據此，大法官認為文資法沒有進行相關金錢或是其他適當補償，不符合憲法第 15 條保障人民財產權之意旨，故而要求有關機關在兩年內進行修法。

然而同樣地，對園區內人民財產造成影響的國家公園法，在目前來說仍未就此進行足夠的調整。甚至連溝通機制也相當缺乏，繼而造成園區內居民對於國家公園的反彈甚至是希望國家公園離開的情況。

園區內還有當地人

另外必須要提到一個很大的誤區。由於大多數人並非居住在國家公園內，同時受到媒體的影響，對於國家公園的印象常常就是好山好水沒有人。但實際上，台灣多數的國家公園範圍內都有固定居民存在，甚至多數定居時間都比國家公園還要久遠。且居住在國家公園內的居民也比想像中的還要多，根據台北市民政局公布111年11月各里數據可得知，光以在士林北投兩區居住在國家公園境內（或里境多在國家公園內）的居民就有約13,212人，且還有二地居的流動性人口存在，因而實際數字應該會高於此。

因此，在國家保障人民財產的基本要求下，在尊重原生住民的標準下，國家公園都不應該被視為一個保護自然而「直接」且「全面」禁止開發的區域。如若如此，將會對當地居民帶來不可抹滅的衝擊，甚至造成傳統村落的消滅，以致無法符合政府推動地方創生的初衷。在陽明山上，便有許多里長針對國家公園限建問題陳情反應。但在國家公園法未修法的情形之下，實難以解套。同時也有多位里長認為這造成了大量人口外流，同時加速山上聚落的消滅。

所以在國家公園法限縮園區內居民的土地利用的同時，如何有效與地方居民進行溝通與補償，將是後續修法的觀察重點。尤其是在2022年行政院宣布國家公園將升格為內政部轄下的一個署時，如何與地方溝通以便達成國土永續經營的戰略，更顯重要。期待後續有關部門與地方能夠攜手合作，達到雙贏的局面。